Gabriel Borges é gerente de Políticas Públicas da Buser Brasil
Há uma frase recorrente nos corredores de agências reguladoras que resume o problema deste artigo: “a contribuição foi analisada”. É a resposta padrão que o setor regulado recebe depois de meses dedicados à construção de uma manifestação técnica robusta para uma consulta ou audiência pública. A exigência legal de participação social é cumprida, mas o ciclo se encerra ali. Raramente há uma nova rodada em que a agência devolva ao setor sua análise, explique por que acatou ou rejeitou cada ponto e abra espaço para contrapropostas. O resultado é uma norma que nasce com aparência de diálogo, mas sem a substância de uma construção conjunta.
Atuo há mais de uma década em relações governamentais e reconheço esse padrão em setores distintos. Antes de migrar para o transporte, atuei na construção do marco legal do saneamento básico, quando a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) reuniu milhares de contribuições em consultas sobre as normas de referência do setor — e o retorno ao regulado raramente passava de uma tabela de acolhimento ou rejeição, sem espaço para réplica. No transporte rodoviário interestadual e intermunicipal de passageiros, o padrão se repete: participei de praticamente todas as consultas e audiências relevantes da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) sobre o tema, da revisão do marco regulatório do transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (TRIIP) às discussões sobre o fretamento colaborativo. Em nenhuma delas houve uma segunda rodada estruturada de devolutiva, na qual a agência explicasse os motivos para acolher ou não cada contribuição e permitisse um contraditório técnico antes da norma final. Recebemos, no máximo, uma tabela consolidada de manifestações e a norma já pronta.
Não se trata de má-fé das agências. Observa-se um esforço que, infelizmente, ainda é insuficiente, mas existe. Por exemplo, a ANA mantém o Sistema de Participação Social nas Decisões da ANA e, em pelo menos um caso recente — a revisão da norma de contabilidade regulatória, entre 2025 e 2026 —, reabriu uma consulta complementar depois de alterar a minuta com base nas contribuições recebidas. Foi um gesto de boa-fé real, ainda que pontual. Já a ANTT tem investido em mecanismos como o ParticipANTT.
O problema, porém, é estrutural: o desenho do processo trata a participação como coleta de opiniões, não como um processo iterativo de pactuação normativa. Abre-se a consulta, recebem-se contribuições e publica-se a norma, sem que o regulado saiba o que aconteceu com aquilo que apresentou. Um exemplo revelador é o próprio processo de revisão do marco regulatório do TRIIP, que tramita na ANTT desde 2011 e já passou por sucessivas tomadas de subsídio e audiências públicas. Na última votação da proposta, o texto foi alterado substancialmente, inclusive durante o processo de votação, e a versão votada e aprovada pela diretoria já não era aquela submetida à consulta pública — alterações implementadas com pouquíssimo ou nenhum diálogo com o setor regulado.
Esse déficit de diálogo se conecta a um segundo problema, ainda mais estrutural: a fragilidade da Análise de Impacto Regulatório (AIR) no setor. Desde o Decreto nº 10.411/2020, a AIR é uma etapa obrigatória para normas de impacto geral editadas por agências reguladoras federais. No papel, é o instrumento que deveria fundamentar decisões baseadas em evidências, mapear alternativas e estimar custos e benefícios para os grupos afetados. Na prática, o setor carece de bases de dados estruturadas, públicas e comparáveis sobre demanda, tarifas, ocupação de frota e concorrência intermodal. Não é incomum que as análises se apoiem majoritariamente em consultas internas ao corpo técnico da agência, que atua dentro do possível diante de um cenário de ausência de séries históricas confiáveis. Há, inclusive, processos em que a AIR concluiu, por falta de elementos empíricos, que a melhor opção era manter o arcabouço vigente — indício de que a ausência de dados pode paralisar a própria modernização do setor.
Esse vácuo tem efeito concreto sobre a participação: sem informação estruturada e pública, cada ator entra na consulta com sua própria base de evidências, muitas vezes assimétrica entre incumbentes e entrantes. O debate técnico se transforma em uma disputa de narrativas, e não em uma deliberação sobre dados compartilhados — o oposto do que promete a regulação baseada em evidências.
Vale olhar para fora. Nos Estados Unidos, o Surface Transportation Board — que também regula o transporte terrestre de passageiros — segue o procedimento de elaboração normativa conhecido como notice-and-comment rulemaking, previsto no Administrative Procedure Act: a proposta é publicada, seguem-se comentários formais, réplicas às manifestações de terceiros e, em muitos casos, uma rodada adicional de rebuttal. Trata-se de um processo composto por etapas sucessivas e prazos públicos conhecidos, que permite ao regulado responder tecnicamente ao que outros atores e a própria agência apresentaram antes de a norma ser finalizada. O risco de captura por canais privados também existe no Brasil, e a ausência de rodadas adicionais apenas o agrava.
Na União Europeia, o princípio da better regulation exige consultas públicas de, no mínimo, 12 semanas, com devolutiva obrigatória sobre como as contribuições influenciaram — ou não — o texto final. No Reino Unido, reguladores como o Office of Rail and Road realizam consultas em duas etapas: primeiro, sobre o diagnóstico; depois, sobre a proposta normativa em si. Isso permite ao setor influenciar a própria formulação das alternativas. Em todos esses casos, o profissional de RIG atua em um processo que estrutura o contraditório, em vez de deixá-lo à discricionariedade de cada agência.
É nesse espaço que a atuação em relações institucionais se torna decisiva. Não basta protocolar uma contribuição correta; é preciso construir, com dados verificáveis, uma base de evidências que resista ao contraditório — e insistir na criação de rodadas efetivas de devolutiva nos processos em que atuamos. Isso significa provocar as agências a explicitar, contribuição por contribuição, os motivos para o acolhimento ou a rejeição; propor modelos de consulta em duas etapas em conselhos consultivos e câmaras técnicas; e apoiar a produção de dados setoriais estruturados — ainda escassos no setor — que permitam AIRs mais robustas e menos dependentes apenas das percepções internas da agência.
A participação política só amplia a qualidade das decisões públicas quando tratada como processo, não como formalidade. Ampliar os canais de apresentação de manifestações é necessário, mas insuficiente: sem espaço para réplica, contraproposta e transparência sobre os critérios de decisão, corre-se o risco de transformar a participação social em um ritual de legitimação de normas já decididas — e não naquilo que ela deveria ser: a construção conjunta, entre Estado e sociedade, de uma regulação eficiente e alinhada ao interesse público.